Tributaristas avaliam que a repartição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) entre estados e municípios, prevista na Reforma Tributária, pode desencadear disputas bilionárias entre entes federativos. O tributo substituirá gradualmente o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual, e o Imposto sobre Serviços (ISS), de âmbito municipal.

No modelo atual, a arrecadação do ICMS segue uma lógica híbrida, dividida entre:

• o estado de origem da mercadoria 
• e, em parte, o estado de destino. 

Para reduzir a concentração de arrecadação nos estados produtores, foi criado o DIFAL (Diferencial de Alíquota), mecanismo que transfere parte da receita ao estado de destino da operação. 

Por exemplo, em uma venda de São Paulo para Minas Gerais, aplica-se uma alíquota interestadual de 12%. Se a alíquota interna mineira for de 18%, São Paulo fica com os 12% da operação interestadual, enquanto Minas Gerais recebe a diferença de 6%. 

Com a Reforma Tributária, essa lógica será substituída por um modelo integralmente baseado no destino. No novo sistema, a arrecadação do IBS pertencerá ao estado e ao município onde ocorrer o consumo do bem ou serviço. Especialistas avaliam que essa mudança pode intensificar disputas entre estados e municípios consumidores pela divisão da arrecadação. 

O especialista em direito tributário da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), Carlos Crosara, afirma que o novo modelo tende a ampliar tensões federativas devido às desigualdades econômicas e demográficas do país. 

“Vai haver assimetria na arrecadação, porque o Brasil, geograficamente, economicamente e demograficamente, é extremamente diverso. Tem pouquíssimas cidades com muita população e muita renda. Para se ter uma ideia, a quantidade de municípios brasileiros que tem população acima de 100 mil habitantes é por volta de 400 municípios, levando em consideração o total de 5.570. E o restante é 100 mil para baixo. Então estados e municípios vão ficar incomodados”, afirma.

Segundo o tributarista, ainda é impossível prever estatisticamente quais entes federativos ganharão ou perderão arrecadação em relação ao modelo atual do ICMS e do ISS. 

“O que se pode dizer é que vai ser muito difícil — com base no destino e na ponderação populacional — dividir de forma justa mais de R$ 1 trilhão entre 26 estados, um Distrito Federal e 5.570 municípios completamente diferentes em população, renda, desenvolvimento urbano, consumo e nível de emprego e escolaridade”, avalia.

Fim da guerra fiscal

O advogado tributarista formado pela Universidade de São Paulo e especialista em Governança e Compliance, Luís Garcia, afirma que a nova lógica de arrecadação do IBS — concentrada no estado e no município de consumo — tende a enfraquecer a chamada guerra fiscal entre os entes federativos. 

No modelo anterior, parte relevante da arrecadação permanecia no estado ou município de origem da operação, o que incentivava governos locais a conceder benefícios fiscais para atrair empresas e investimentos. Com a Reforma Tributária e a adoção do princípio do destino, essa estratégia perde força, já que a arrecadação passará a pertencer majoritariamente ao local onde ocorre o consumo. 

“Nós vamos ter um impacto considerável em empresas que, buscando essas vantagens, se estabeleceram em determinados municípios e estados e que agora verão essa realidade mudar totalmente. Elas terão de se reinventar, buscar soluções para compensar a perda dos benefícios fiscais com uma melhoria operacional. Mas isso nem sempre será possível, o que, eventualmente, pode levar empresas a tomar decisões drásticas, inclusive de mudança de localização”, afirma. 

Serviços digitais e e-commerce

Outro desafio relevante da Reforma Tributária será a definição do destino das operações, especialmente em transações digitais e no comércio eletrônico. Em muitos casos, a mercadoria pode ser entregue em um estado diferente daquele em que o comprador reside. Já em serviços digitais, a complexidade aumenta: um usuário pode contratar uma plataforma de streaming, software ou serviço online enquanto está em constante deslocamento entre cidades, estados ou até países. 

Nesse cenário, a identificação do local efetivo de consumo — critério que determinará quem ficará com a arrecadação do IBS — ainda gera dúvidas entre especialistas e empresas. 

“A definição do local de consumo, nesses casos, pode ser extremamente subjetiva. Existe uma série de complicações que preocupam as empresas e, ao mesmo tempo, os estados e municípios que dependiam desses benefícios para terem uma arrecadação considerável. É uma mudança muito grande e complexa, que traz insegurança jurídica”, afirma Garcia. 

Segundo o tributarista, diversos pontos ainda deverão ser esclarecidos na regulamentação e, futuramente, pelo Poder Judiciário.

Tendência de aumento da judicialização 

Crosara avalia que a implementação do novo sistema da Reforma Tributária deverá provocar um aumento significativo de disputas legais e administrativas entre contribuintes e o Fisco. Como o IBS e a CBS formarão um modelo inédito no país, a expectativa é de crescimento de dúvidas interpretativas, autuações fiscais e disputas sobre incidência, créditos tributários e definição do local de destino das operações. 

Para ele, embora o IBS e a CBS tenham praticamente as mesmas normas gerais, cada um terá estruturas diferentes de julgamento administrativo. Enquanto a CBS seguirá o modelo federal tradicional, com órgãos como o CARF, o IBS será administrado e julgado pelo Comitê Gestor do IBS. 

Na avaliação do especialista, isso pode gerar interpretações divergentes para tributos estruturalmente semelhantes. 

Outro ponto criticado é a composição dos órgãos responsáveis por uniformizar entendimentos e harmonizar precedentes. Segundo Crosara, esses colegiados terão predominância de representantes do Fisco, o que pode favorecer interpretações mais arrecadatórias. 

A consequência, segundo ele, tende a ser o aumento da judicialização. Como IBS e CBS serão regulamentados por leis complementares nacionais, o Superior Tribunal de Justiça deverá assumir papel central na uniformização da interpretação das novas regras tributárias. 

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